Für Produkte im Grenzbereich zwischen Kosmetikum und Arzneimittel stellt sich die Frage, welchem der beiden Rechtsbereiche sie eindeutig zugeordnet werden sollen und können.
Rechtliche Einordnung
Die „Wahl” des Unternehmers, sein Produkt einem der Rechtsbereiche Arzneimittel oder kosmetische Mittel zuzuweisen, unterliegt engen Grenzen. Ob ein Produkt als kosmetisches Mittel gelten kann, ergibt sich aus seinem Anwendungsort und vor allem aus seiner Zweckbestimmung. Artikel 2 der Verordnung (EG) 1223/2009 über kosmetische Mittel (Kosmetik-VO) definiert diese als:
„Stoffe oder Gemische, die dazu bestimmt sind, äußerlich mit den Teilen des menschlichen Körpers (Haut, Behaarungssystem, Nägel, Lippen und äußere intime Regionen) oder mit den Zähnen und den Schleimhäuten der Mundhöhle in Berührung zu kommen, und zwar zu dem ausschließlichen oder überwiegenden Zweck, diese zu reinigen, zu parfümieren, ihr Aussehen zu verändern, sie zu schützen, sie in gutem Zustand zu halten oder den Körpergeruch zu beeinflussen.”
Umgekehrt fallen Produkte, die zur „zur Heilung oder Linderung oder zur Verhütung [von] Krankheiten […] bestimmt sind” unmittelbar unter das Arzneimittelrecht (§ 2 Arzneimittelgesetz; AMG). Ergänzend enthält § 2 Abs. 3a AMG die nationale Umsetzung einer Zweifelsfall-Regelung, die europarechtlich in Art. 2 der Arzneimittel-Richtlinie 2001/83/EG kodifiziert ist:
„In Zweifelsfällen, in denen ein Erzeugnis unter Berücksichtigung aller seiner Eigenschaften sowohl unter die Definition von 'Arzneimittel' als auch unter die Definition eines Erzeugnisses fallen kann, die durch andere gemeinschaftliche Rechtsvorschriften geregelt ist, gilt diese [Arzneimittel- ; d. Verf.] Richtlinie”.
Kosmetische Mittel können demnach hauptsächlich nur zur Reinigung, Pflege, Parfümierung, Desodorierung, zum Schutz oder zur Veränderung des Aussehens bestimmt sein. Ergänzende, etwa topisch-lindernde Effekte sind möglich. Sie können aber nicht hauptsächliche Zweckbestimmung des Produkts sein. Zur Abgrenzung zwischen den Rechtsbereichen Arzneimittel und Kosmetika hat die Europäische Kommission für die ehemalige Kosmetik-Richtlinie ein Guidance Document veröffentlicht[1].
Chancen und Risiken
Da Kosmetika anders als Arzneimittel kein behördliches Zulassungsverfahren durchlaufen, ist ihre Time-to-Market, also die Zeitspanne von der Produktentwicklung bis ins Verkaufsregal, im Regelfall deutlich geringer. Damit sind schnellere Reaktionen auf Trends möglich. Der Wegfall des Zulassungsverfahrens bedeutet zudem, dass geringere Nebenkosten (Sondereinzelkosten) auf dem Produkt lasten.
Zudem kann der Unternehmer die Auslobung seines Produkts in größerem Umfang selbst bestimmen, ohne durch Vorgaben einer behördlichen Zulassung gebunden zu sein. Auch nachträglich kann er Produktaussagen oder Packungsgestaltung eigenständig ändern, soweit er sich innerhalb der kosmetischen Regularien bewegen, ohne diese bei der Behörde anzuzeigen.
Dies bedeutet aber auch, dass Hersteller kosmetischer Mittel sich einer kontinuierlich entwickelnden Rechtsprechung bewusst sein müssen: Das Bild der Marktfähigkeit wird oftmals von Gerichtsurteilen bestimmt. Schießen Produktaussagen über das Ziel hinaus, so ist Streit mit den Behörden und vor allem Streit mit Wettbewerbern vorprogrammiert.
Die formalen Anforderungen an Arzneimittel und Kosmetika unterscheiden sich fundamental: Arzneimittel dürfen erst nach behördlicher Zulassung mit diversen Voraussetzungen auf den Markt gebracht werden. Kosmetika dagegen müssen sicher sein und können dann ohne vorherige Erlaubnis in den Verkehr gebracht werden. Es muss unter anderem eine Dokumentation (Produktinformationsdatei) vorliegen sowie – rechtzeitig vor dem Inverkehrbringen – eine entsprechende Meldung (Notifizierung) bei der Europäischen Kommission erfolgen. Zuständig hierfür ist die „verantwortliche Person”, die, soweit in der EU ansässig, der Hersteller oder auch der Importeur sein kann, aber auch eine von diesem bestimmte andere natürliche oder juristische Person. Die verantwortliche Person ist unter anderem zuständig für die Sicherheit des Produkts inklusive des Vorhandenseins einer Sicherheitsbewertung und für die Erstellung und das Führen einer Produktinformationsdatei.
Produktinformationsdatei
Die Produktinformationsdatei (PID) ist die zentrale Dokumentation für jedes in Verkehr gebrachte kosmetische Mittel. Die PID wird in Anlehnung an das Arzneimittelrecht mitunter als „Kosmetikdossier” bezeichnet, erfüllt jedoch andere Anforderungen, hat eine abweichende Struktur und auch andere Inhalte als etwa das Arzneimittel-Dossier. Insbesondere wird die PID nicht vor dem Inverkehrbringen bei den zuständigen Behörden eingereicht. Die Produktinformationsdatei muss während des Vertriebs des kosmetischen Mittels von der verantwortlichen Person geführt, für zehn Jahre nach Ablauf der letzten in den Verkehr gebrachten Charge aufbewahrt und auf Verlangen vorgelegt werden. Bestandteile einer Produktinformationsdatei sind:
Sicherheit und Sicherheitsbericht
Ein wichtiger Bestandteil der PID ist der Sicherheitsbericht. Vor Inverkehrbringen des Produkts hat die verantwortliche Person sicherzustellen, dass ein hierfür qualifizierter Sicherheitsbewerter das Produkt bewertet und hierüber einen solchen Sicherheitsbericht erstellt hat. In diesem müssen sämtliche Bestandteile in Bezug auf ihre Sicherheit im Produkt diskutiert werden. Alle für die Erstellung des Berichtes erforderlichen Elemente sind in Anhang I der Kosmetik-VO (EG) 1223/2009 definiert (vgl. Tabelle 1). Begleitende Beschreibungen dazu finden sich in Leitlinien der EU-Kommission.[2]
In der Rezepturgestaltung sind Hersteller kosmetischer Mittel vergleichsweise frei: Es gilt weitgehend das Erlaubnisprinzip mit Verbotsvorbehalt: „Erlaubt ist, was nicht verboten ist.“ Grenzen setzt hier das in der Verordnung zitierte „hohe Gesundheitsschutzniveau“ (Art. 1).
Verbote finden sich in den Anhängen der Kosmetik-VO. Negativlisten von verbotenen bzw. nur unter Einschränkungen zulässigen Inhaltsstoffen waren bereits Bestandteil der ersten Kosmetik-Richtlinie 76/768/EWG aus dem Jahr 1976. Im Laufe der Zeit wurden diese Listen mehrfach aktualisiert und an den Stand der Technik angepasst. Für Farb-, Konservierungsstoffe und auch für UV-Filter gilt sogar das Verbotsprinzip mit Erlaubnisvorbehalt: „Verboten ist, was nicht erlaubt ist.“
Folgende Stofflisten der Kosmetik-VO sind bei der Rezepturgestaltung zu beachten:
Ergänzend gelten Einschränkungen für CMR-Stoffe, also als carcinogen, mutagen oder reproduktionstoxisch eingestufte Stoffe (Art. 15), für Nanomaterialien, die u.a. bei der Notifizierung mit speziellen Angaben und besonders frühzeitig gemeldet werden und besonders zu kennzeichnen sind (Art. 16) sowie für eventuell vorhandene Spuren verbotener Stoffe (Art. 17).
Zudem sind in der Kosmetik-VO im Vergleich zur ehemaligen Kosmetik-Richtlinie die grundsätzlichen Anforderungen an Sicherheit verbal strenger gefasst worden. Hieß es früher: „das kosmetische Mittel darf nicht geeignet sein, die Gesundheit zu schädigen”, ist mittlerweile gefordert: „Bei normaler und vernünftigerweise vorhersagbarer Verwendung müssen Kosmetika sicher sein” (Art. 3).
Die Herstellung kosmetischer Mittel unterliegt den Regeln der Guten Herstellungspraxis (Good Manufacturing Practice; GMP). In der Vergangenheit waren hierfür verschiedene Leitlinien und Empfehlungen erarbeitet worden, unter anderem vom Industrie-Dachverband COLIPA oder vom Europarat. Mit Inkrafttreten der Kosmetik-VO wurde festgelegt, dass die Herstellung „auf Basis einschlägiger harmonisierter Normen, deren Fundstellen im Amtsblatt der EU veröffentlicht werden” zu erfolgen hat (Art. 8). Dort wurde am 21.04.2011 die Norm EN ISO 22716 veröffentlicht. Damit ist diese ISO-Norm zur zentralen Bestimmung für die Einhaltung der Kosmetik-GMP avanciert. Sie beinhaltet u.a. Regelungen für:
Die Regeln der EN ISO 22716 ähneln denen der EU GMP Guideline für Arzneimittel, so dass Unternehmen mit Erfahrung im Pharma-GMP-Bereich sich hier schnell eine Übersicht verschaffen können.[3] Die Normen sind in ihrem Scope jedoch nicht identisch. Auch werden teils abweichende Begrifflichkeiten verwendet. Eine sorgfältige Anpassung der Herstellvorgaben je nach Klassifizierung des Produkts als Arzneimittel oder Kosmetikum ist also unbedingt erforderlich.
Die Kennzeichnung von Arzneimitteln ist in § 10ff AMG geregelt: Pflichtangaben auf Packung und Gebrauchsinformation müssen dem Zulassungsbescheid entsprechen. Für Werbeaussagen gelten die Bestimmungen des Heilmittelwerbegesetzes (HWG). Hersteller kosmetischer Mittel sind für die Einhaltung der Regularien selber verantwortlich. Die Pflichtkennzeichnung kosmetischer Mittel ist in Art. 19 Kosmetik-VO definiert, ergänzend gelten weitere Regelungen etwa zur Aufmachung in Bezug auf die Verwechselbarkeit mit Lebensmitteln (Richtlinie 87/357/EWG). Das Originaletikett des kosmetischen Mittels sowie ggf. ein Foto der Verpackung müssen bei der Notifizierung eingereicht werden. Eine behördliche Prüfung derselben findet jedoch nicht statt.
Freiwillige Kennzeichnung
Bei der freiwilligen Kennzeichnung kosmetischer Mittel kommt vor allem den Werbeaussagen besondere Bedeutung zu. Die Kosmetik-VO enthält hier ein umfassendes Irreführungsverbot (Art. 20 Kosmetik-VO, vgl. auch § 27 LFGB):
„Bei der Kennzeichnung, der Bereitstellung auf dem Markt und der Werbung für kosmetische Mittel dürfen keine Texte, Bezeichnungen, Warenzeichen, Abbildungen oder andere bildhafte oder nicht bildhafte Zeichen verwendet werden, die Merkmale oder Funktionen vortäuschen, die die betreffenden Erzeugnisse nicht besitzen.”
Die Anforderungen an Werbeaussagen zu kosmetischen Mitteln sind von der Kommission in Form „gemeinsamer Kriterien” weiter präzisiert worden. Die per Verordnung (EU) 655/2013 unmittelbar rechtsgültigen Kriterien verlangen unter anderem, dass für Aussagen hinreichende und überprüfbare Nachweise vorliegen. Ob eine Werbeaussage annehmbar ist, stützt sich auf das Gewicht dieser Nachweise „in Form sämtlicher verfügbarer Studien, Daten und Informationen” unter Berücksichtigung der Wahrnehmung der Endverbraucher.
Insbesondere bei Wirkversprechen wie beispielsweise „spendet langanhaltende Feuchtigkeit und lindert Juckreiz” muss sich in der PID des kosmetischen Mittels daher ein entsprechender Claim-Support finden. Bei bekannten und gut untersuchten Wirkungen genügt gegebenenfalls der Verweis auf einschlägige wissenschaftliche Literatur, es zeigt sich aber dass der Beleg am Endprodukt immer wichtiger wird. Mindestens zu spezifischen Claims – etwa Eigenschaften von Inhaltsstoffen, die in ihrer Zusammensetzung oder Konzentration noch nicht untersucht worden sind – sind Nachweise in Form wissenschaftlich valider Studien gefordert, die „den Stand der Technik“ berücksichtigen und „relevant für das Produkt und den behaupteten Nutzen sind“ (Verordnung (EU) 655/2013).[4]
Gesundheitsbezug
Bei Werbeaussagen mit Gesundheitsbezug, also bei Aussagen, die sich direkt auf Erkennung, Beseitigung oder Linderung von Krankheiten etc. beziehen, ist das Heilmittelwerbegesetz anzuwenden (vgl. insbesondere § 1 HWG). Beispiele für gesundheitsbezogenen Aussagen, die – immer nachgeordnet innerhalb der kosmetischen Zweckbestimmung – zur Anwendbarkeit des HWG führen können, sind:
Für Arzneimittel besteht eine Zulassungspflicht mit Dokumentation zur Wirksamkeit, Unbedenklichkeit und Qualität. Nach der Zulassung sind Produktmodifikationen der Behörde zu melden. Kosmetische Mittel durchlaufen einen solchen Zulassungsprozess nicht. Der Unternehmer meldet (notifiziert) vor dem Inverkehrbringen sein Produkt im europäischen Cosmetic Products Notification Portal (CPNP).[5]typo3/ Dabei hat er in dem Online-Portal u.a. folgende Angaben zu machen:
Die Produktinformationsdatei ist bei der Notifizierung also ausdrücklich nicht einzureichen. Für kosmetische Mittel mit Nanomaterialien (Art. 2)[6]typo3/ – ausgenommen Farbstoffe, UV-Filter und Konservierungsstoffe gemäß Art. 14 – gelten einige Besonderheiten. Insbesondere müssen solche Produkte bereits 6 Monate vor Markteinführung notifiziert werden. Dabei sind Beschreibung und Spezifikation des Nanomaterials, jährliche Mengen, toxikologisches Profil, Sicherheitsdaten und Exposition zu melden.
Die verantwortliche Person muss die Notifizierung nicht selbst vornehmen, sondern kann diese delegieren. Die Dateneingabe im CPNP durch einen Anderen geschieht dann im Namen / Auftrag der verantwortlichen Person.
Im Grenzbereich der Arznei- und kosmetischen Mittel können Kosmetika einige Vorteile für sich verbuchen: Durch Wegfall des Zulassungsverfahrens sind sie schneller und bei geringeren Sondereinzelkosten auf den Markt zu bringen als Arzneimittel. Hinzu kommen größere Flexibilität bei Werbeaussagen sowie bei der Wahl und gegebenenfalls der Änderung von Vertriebskanälen.
Unter das Kosmetikrecht fallen jedoch nur Produkte, deren hauptsächliche Zweckbestimmung die Reinigung, Pflege oder Desodorierung ist. Gerade bei Produkten im Grenzbereich zu Arzneimitteln steht diese Definition regelmäßig im Kontrast zum Wunsch der Marketing-Abteilungen, das jeweilige Produkt gerade für „mehr” als nur für diese Zwecke auszuloben. Allein eine nachgeordnete Zweckbestimmung etwa zur topischen Linderung ist grundsätzlich gestattet.
Insgesamt trägt der Hersteller eine größere Eigenverantwortung. Das Bild der Marktfähigkeit kosmetischer Mittel ist dementsprechend oft durch Gerichtsurteile bestimmt. Hersteller müssen sich dieser Tatsache bewusst sein.
[1] Guidance Document on the demarcation between the Cosmetic Products Directive 76/768 and the Medicinal Products Directive 2001/83 as agreed between the Commission services and the competent authorities of Member States, ec.europa.eu/consumers/archive/sectors/cosmetics/files/doc/guidance_doc_cosm-medicinal_en.pdf
[2] Durchführungsbeschluss der Kommission vom 25. November 2013 über Leitlinien zu Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates über kosmetische Mittel
eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/ALL/ Seite 82
[3] Einen Überblick siehe z.B.: Industrieverband Körperpflege- und Waschmittel e.V. (2013): Kosmetik-GMP - die Norm DIN EN ISO 22716 kommentiert vom IKW
[4] siehe auch: Guidelines to Commission Regulation (EU) No. 655/2013 laying down common critieria for the justification of claims used in relation to cosmetic products
[5] Webseite des CPNP: webgate.ec.europa.eu/cpnp/
[6] vgl. Wacker, Matthias / Hund-Rinke, Kerstin / Creutzenberg, Otto (2014): Quo vadis Nano? in: Pharm.ind. 76, Nr 7, 1134-1140 (2014)